编者按“十一五”以来，我国城镇基本公共服务体系基本建立，但各地基本公共服务总体投入不足，人口流入地和流出地的公共服务政策趋同，难以满足不同地区的实际需求。为了解农业转移人口流入省份和流出省份在基本公共服务方面的现状、需求以及各自面临的问题，2012年12月7日至16日，国家发展改革委机关党校2012年秋季处级干部进修班24位学员分赴广东、广西、江苏、浙江、河南和陕西6省区进行深入调研。本报分4期陆续刊登本次调研的内容，与您共享调研成果，本期刊登的是其总报告部分。
建议在试点基础上，逐步允许农民工流入地区通过发行市县级的地方债券扩大城镇化的资金来源，地方债发行规模要与吸纳外来人口数量挂钩。
下一步城镇化的重点是人口的城镇化，即农业转移人口市民化，其实质是让广大进城农民能平等享受到城市居民享有的各项公共服务，消除城市内居民的二元结构，使广大进城农民真正融入城市。
农业转移人口市民化，既有城乡的转换，还有区域的转换。也就是说，一部分农民能在家乡附近的城镇就地转化为市民，还有一部分农民会离开家乡，到外省的城镇去安家落户。为了解这两类省份在基本公共服务提供方面的现状、需求及各自面临的问题和诉求，以城镇化基本公共服务体系建设扩大资金来源和优化服务项目为重点，2012年12月7日~16日，国家发改委机关党校2012年秋季处级干部进修班分3组，分别奔赴广东、广西、江苏、浙江、河南和陕西6省区进行调研，了解到一些新的情况和问题，并提出了相应的政策建议。
各地提供城镇基本公共服务的基本情况和经验
调研中的6个省份分别位于东、中、西部地区，既有广东、江苏、浙江3个人口流入省，也有陕西、河南、广西3个人口流出省份，具有很好的代表性。
从调研情况看，按照国家政策导向，“十一五”以来，调研地区的城镇基本公共服务体系已基本建立，保障水平不断提高。但这些公共服务主要针对本地户籍的居民，对农民工的服务虽也有所增加，但与本地居民差距很大。
调研中也发现，部分地区根据自身农民工流入和流出地的不同特点，在构建本地基本公共服务体系时，特别选择某些重点环节加大了工作力度，进行了积极探索，取得了非常好的效果。其中，最鲜明的有流出地的“安康模式”和流入地的“广东模式”。陕西省安康市是南水北调的重要水源地，属于限制开发区域，产业发展受限制，人口相对过剩。因此安康市委市政府坚持以办大教育为切入点，把教育作为一把手工程，鼓励莘莘学子求学深造，率先开展“十二年免费义务教育”，让安康人带着知识和技能离开家乡，成效显著，实现了本地经济发展和外出务工人员收入的同步高速增长。广东作为农业转移人口的主要流入地区，在落户标准和外来流动人口管理方面也进行了有益的探索。面临的问题从调研总体情况看，各地区基本公共服务的总体投入不足，人口流入地和流出地的公共服务政策趋同，难以体现地区实际需求的差距。
东部经济发达地区与中西部经济欠发达地区分属农业转移人口的流入地和流出地，各地在农业人口市民化中面临的问题有很大的不同，构建各自的公共服务体系应体现差别化的原则。比如从项目看，人口流出地区常住人口少于户籍人口，对于保障房的需求相应较少，但对于提高输出劳动力素质的教育需求相对较高；而人口流入地区由于要吸纳更多外来人口落户，对于保障房建设和社会保障的需求则高得多；从成本看，人口流出地区普遍经济较为落后，需要中央扶持的资金较多，人口流入地区经济较发达，应该放松政策，给予当地政府更多的筹资渠道。
但调研中发现，各地在推进基本公共服务均等化方面采取的措施却基本一样。例如，保障性安居工程建设是安民富民的好项目，但单纯以本地户籍人口为基数，给各地“一刀切”压指标的做法容易带来负面影响。
同时，各地区基本公共服务总体投入不足，尤其是中西部人口流出省份矛盾更为突出。如广东全省外来务工人员总数约2673万人，按当地政府从人均资本存量和人均公共服务支出两个方面进行的测算，为逐步解决这些外来务工人员的市民化问题，每年需安排财政支出约2100亿元，占2011年全省一般预算收入的38％。广西测算的结果是每名农业转移人口市民化相应成本约10万元左右，如果要解决区内320万农民工市民化问题，总成本将达到3000亿元以上，为全区2011年财政收入的2倍。政策建议
中国农民工2011年为2.5亿人，其中跨省流动人数为1.1亿人，根据我们6省区调研推断数据，2012年跨省流动农民工约为1亿人，总规模已趋稳。促进部分农民工跨省入籍既符合我国国土空间布局调整需要，也是推进农业转移人口市民化的一项长期而艰巨的任务。由于面临多重问题，需要国家统筹做出新的制度安排。
我们建议，全国在构建了最基本的统一的安全网基础上，要根据人口流出地和流入地的不同，选取各自的重点任务和服务项目，采用不同的筹资渠道。流出地要聚精会神办教育，全心全意提升人口素质，而流入地要围绕住房保障建设加大投入力度，中央应在流入地进行金融财税等多种政策试点，研究对流入农民工入籍的央、省成本分摊方式。通过差别化的安排，扩大城镇化的资金来源，减少基本公共服务投向上的浪费，提高资金的使用效率，从而加快推进基本公共服务均等化进程，更好地为城镇化健康发展服务。
着力提升流出地农业转移人口素质。
流出地是农业转移人口的来源地。农业转移人口的流出符合我国国土空间布局调整的需求，有利于改善流出地的人均资源占有水平，拓宽发展空间。因此，政策着力点应放在如何提升农业转移人口的生存发展能力上，使其能够流得出、留得住、活得好。具体地说，流出地应着力抓好三个方面：
一是突出加大公共教育投入，从幼、从小抓起，切实提升人口素质，提高人口流动的能力；
二是突出加大就业技能培养，推进职业继续教育，增强劳动力转移的动力和能力；
三是注重增加农业转移人口的财产性收益，使其从承包地、宅基地的流转中获益，为其市民化提供经济支持。国家要根据流出地财力有限、发展压力大的实际情况，加大资金倾斜力度。逐步研究降低或取消地市以下的配套投入。中央财政转移支付要重点支持流出地教育事业发展和人力资源培养。
切实改善流入地基本公共服务均等化水平。
作为流入地，则要把重点放在如何改善农业转移人口的生活条件上，努力使其能够留得住、过得好，为自身发展建设做出持续贡献。具体地说，应将重点放在三个方面：
一是突出抓好农业转移人口随迁子女义务教育，加大人口密集地区公共教育资源投入，保障农二代享受和城镇儿童相同的教育水平，使其能够在城镇扎根。
二是加大投入，改善农业转移人口住房保障条件，改变以户籍为主的保障房建设和分配机制，向符合条件的农民工开放保障房申请，使其能够在城镇安居乐业。
三是努力提高公共卫生服务统筹水平，研究跨省统筹机制，健全针对农业转移人口的救助机制。国家要根据流入地任务较重、承受压力大、财力较雄厚的客观条件，减少中央政府直接补贴的金额，扩大财税自主权。建议在试点基础上，逐步允许流入地区通过发行市县级的地方债券扩大城镇化的资金来源，地方债发行规模要与吸纳外来人口数量挂钩。
探索构建流入地与流出地的互动机制。
农业转移人口在某种意义上使流入地的公共服务体系受到冲击，公共服务供给不足，质量下降，流入地的基础教育和人力资源素质提升投资流失。然而，农业转移人口也给流入地带来低成本的“人口红利”，提升了流出地人均资源占有水平，改善了其发展空间。
因此，应当建立流入地与流出地之间双向或多向联系互动机制，加强政府与政府间交流沟通，流出地应当根据流入地经济发展需要，有针对性地加大教育和就业技能培训等投入；流入地与流出地要积极推进社会保障关系异地衔接划转等方面的制度创新，为农业转移人口流动提供更加便利的条件，支持政府与企业间、政府与社会组织间的多元互动，共同研究农业转移人口跨区域流动和市民化过程中出现的新情况和新问题，要制定社会资本进入基本公共服务领域的鼓励政策，取消社会资本进入基本公共服务领域的限制，尽量通过市场的渠道来提供更多的基本公共服务产品。
促进形成推进基本公共服务均等化的合力。
推进基本公共服务均等化涉及教育、医疗、就业、社保等多个方面，而且基本公共服务的内涵还在随着经济社会的发展而不断延伸，目前这些职能分散在多个政府部门，财力保障则由各级政府分摊，形成了条条壁垒和块块分割。这种状况不仅使农业转移人口难以全面了解自己享有的基本公共服务，争取和维护自己的合法权益，而且也不利于从总体上摸清情况，进行相关政策的制定和创新。因此，必须加强顶层设计，形成推进基本公共服务均等化的合力。建议重点抓好四个方面：
一是自上而下建立以解决农业转移人口市民化为核心的基本公共服务均等化委员会或联席会议制度，各有关部门作为成员，主要负责统筹协调推进基本公共服务均等化政策问题，加强顶层设计，提升改革创新的系统性，增强各部门政策之间的联系配合，完善农业转移人口社会参与机制，促进形成工作合力，共同推进基本公共服务均等化进程。
二是进行财税体制改革，基本公共服务由中央统筹，进行事权与财力的匹配，收缴部分地方财源归中央，在统一框架下，由中央政府负责基本公共服务均等化财力保障、标准设置等，形成覆盖全民、全国流转的基本公共服务保障体系。
三是推动建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，健全实有人口动态管理机制，有效整合各部门信息资源，推动户籍、社保、流动人口等信息资源共享，实现对流动人口的信息化管理，为研究制定推进农业转移人口基本公共服务均等化的政策措施提供依据。
四是加快立法进程，推进《基本公共服务法》的研究和制定，确保政府及多种社会资源在公共产品提供上责权分明，平等参与，共谋发展。（信息来源：中国经济导报）
